30. ROCZNICA ODRODZENIA SAMORZĄDU: Etap trzeci. Administracja współpracująca, czyli w stronę samorządowego raju
Przygotowanie i wdrożenie zasad wspierania rozwoju regionalnego, kontraktów wojewódzkich jako programów operacyjnych, stało się na przełomie 2000 i 2001 r. początkiem trzeciego etapu dzielenia się władzą i pieniędzmi. Administracja publiczna – ita samorządowa, ita rządowa – musiały się nauczyć współpracować w różnych konfiguracjach, podobnie jak współpracować z mieszkańcami i ich organizacjami, z partnerami społecznymi i gospodarczymi. Łączyło się to z rozwojem programowania strategicznego w administracjach.
Polityka regionalna - polityka rozwoju
Wyposażenie z jednej strony rządu z drugiej nowo powstałych samorządów województw w instrumenty polityki regionalnej (określanych później szerzej jako polityki rozwoju) stało się nowym wyzwaniem Michała Kuleszy, który wraz z Grażyną Gęsicką (wówczas wiceministrem pracy i polityki społecznej) aktywnie uczestniczyli w przygotowaniu i procedowaniu ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, uchwalonej 12 maja 2000 roku.[1]
Wdrożeniem tej ustawy zajmowałem się bezpośrednio po powołaniu mnie przez premiera Jerzego Buzka 11 lipca 2000 r. na wiceministra w nowym Ministerstwie Rozwoju Regionalnego i Budownictwa (MRRiB) na wniosek Jerzego Kropiwnickiego szefa tego resortu, który także nadzorował Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (RCSS).
Głównym zadaniem było przygotowanie:
- Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006, która została przyjęta przez Radę Ministrów Uchwałą nr 105 z dnia 28 grudnia 2000 r.,
- Programu wsparcia na lata 2001 i 2002, który został przyjęty Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. oraz Rozporządzeniem zmieniającym z 11 kwietnia 2001 r.,
- kontraktów wojewódzkich stanowiących programy operacyjne łączące wykorzystanie środków z różnych źródeł a ukierunkowanych terytorialnie i wspierających działania rozwojowe.
Te zadania musiały wynikać z programów wojewódzkich - realizujących przyjęte wcześniej strategie rozwoju województwa - a także z zadań ministrów właściwych.
Wszystko oparte na zobiektywizowanych kryteriach, z udziałem wszystkich zainteresowanych partnerów zgłaszających swoje wnioski i opinie oraz wkłady finansowe (w tym różne samorządy a także podmioty gospodarcze), procesie rokowań. Stronami kontraktów była Rada Ministrów i poszczególne samorządy województw. Podpisanie wszystkich pierwszych kontraktów przez ministra Jerzego Kropiwnickiego i marszałków poszczególnych województw nastąpiło 19 czerwca 2001 r. w obecności Premiera Jerzego Buzka i prawie całej Rady Ministrów.
Kontrakty były następnie zatwierdzane przez sejmiki województw oraz Radę Ministrów. Weszły w życie 29 czerwca 2001 r. Łącznie obejmowały udostępnioną w ciągu dwóch lat kwotę w wysokości 13,2 mld zł, w tym 10,1 mld zł środków pochodzących z budżetu państwa i budżetu Unii Europejskiej (środki przedakcesyjne) oraz 3,09 mld zł środki udostępniane przez samorządy i inne podmioty (w tym gospodarcze). W tamtych czasach, przy skutkach schładzania gospodarki przez Leszka Balcerowicza, to były znaczące pieniądze. Z budżetu państwa 3,9 mld zł było bezpośrednio powiązane z programami wojewódzkimi a 3,7 mld zł to były środki będące w dyspozycji poszczególnych ministrów. To było znaczące powiązanie pieniędzy resortowych z kontraktami. Jednocześnie 900 mln zł, to były środki na zupełnie nowe inicjatywy samorządów województw.
Kontrakty jako programy operacyjne, przyjmujące analogiczną postać programy wojewódzkie, były najlepszym przygotowaniem do wykorzystania środków unijnych: poprzez wprowadzenie zasady wieloletniego planowania, oparcia monitorowania o ocenę efektów i skuteczność zastosowanych metod, oraz włączenia w programowanie i realizację kontraktów partnerów społecznych i gospodarczych.[2]
Była to prawdziwa szkoła współpracy. Województwa samorządowe stawały się prawdziwymi podmiotami polityki regionalnej w partnerstwie ze stroną rządową, ale także z udziałem zainteresowanych samorządów i innych podmiotów społecznych i gospodarczych. W ministerstwie miałem garstkę młodych zapaleńców po brukselskich stażach, którzy mieli perspektywę całości. Najbardziej doświadczony Piotr Żuber był jednocześnie najbardziej zasłużonym dyrektorem tych wyzwań. Kontakty z samorządami województw były wręcz wzorcowe. Konferencje, szkolenia i rokowania. Pamiętam z tamtego okresu jako aktywną uczestniczkę tych spotkań przedstawicielkę Śląska - wtedy dyrektor Elżbietę Bieńkowską. Stały kontakt roboczy był możliwy na wyciągnięcie ręki, bo do pracy nad kontraktami zaangażowane zostały dawne biura planowania regionalnego (łącznie 10) w strukturze RCSS, które stały się w strukturze MRRiB Biurami Rozwoju Regionalnego. Dyrektorzy tych biur byli wielkim wsparciem dla urzędów marszałkowskich w tworzeniu kontraktów. Ale mnie się z tego powodu dostało od Kuleszy, który uznał, że rozbudowuję administrację specjalną.[3]
To była struktura zastana w RCSS-ie w formie delegatur i przyporządkowana ministerstwu.[4] Okazała się bardzo pomocna w tworzeniu partnerskich kontraktów, na których nam - także Kuleszy - bardzo zależało. Ostatecznie Michał Kulesza jak również Grażyna Gęsicka byli konsultantami tego procesu, przy tworzeniu kolejnych dokumentów wdrożeniowych wynikających z ich ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Łatwo nie było jeśli chodzi o włączenie środków różnych resortów oraz respektowanie ustawowego wymogu uzgodnień działań ministerstw mieszczących się w kryteriach rozwoju regionalnego z ministrem właściwym ds. rozwoju regionalnego. Niepokoje opisywał Michał Kulesza w tekście „Imperium kontratakuje”.[5]
Nie było większych problemów z Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego. Natomiast włączenie środków resortowych do Programu Wsparcia, a potem do kontraktów odbyło się po ostatecznym kształcie budżetu państwa na 2001 rok. Były takie przypadki, że minister właściwy ds. sportu - a był nim wtedy Mieczysław Nowicki w randze podsekretarza stanu - sam wnioskował, by w kontrakcie dla województwa łódzkiego umieścić budowę w Łodzi hali wielofunkcyjnej (także z torem kolarskim). Zanim powiem co stało się z kontraktami po wyborach parlamentarnych w 2001 roku wskażę przykładowo, że właśnie w Kontrakcie dotyczącym województwa łódzkiego wśród obiektów z terenu Łodzi znalazła się wnioskowana hala, niedokończona od lat 70. ubiegłego wieku budowa Centrum Kliniczno-Dydaktycznego, budowa Filharmonii. Po wyborach rząd Leszka Millera - posła z Łodzi - dwukrotnie zmienił program Wsparcia i resortowe zadania wyjął z kontraktów oraz ograniczył środki na ich realizację.[6] Działo się to przy udziale Marka Belki, który jako wicepremier i minister finansów, nazwał kontrakty „polityczną hucpą”.[7] W efekcie wtedy premierzy z Łodzi budowę Hali wielofunkcyjnej skreślili, budowę Centrum Kliniczno-Dydaktycznego zwiesili w dalszej niemożności. Budowa Filharmonii, jako obiektu z dawnych inwestycji centralnych dalej się kołatała. (Została otwarta 10 grudnia 2004 r.)
Po objęciu przez Jerzego Kropiwnickiego funkcji prezydenta Łodzi (a byłem jego pierwszym zastępcą) do budowy Hali wróciliśmy. Wtedy Marek Belka odrobił ten błąd i wsparł jej budowę już jako szef rządu. Wsparł również starania o sprowadzenie inwestycji Della do Łodzi. Podtrzymał te zabiegi rząd Jarosława Kaczyńskiego. Dla pełnego obrazu należy wspomnieć, że inwestycja Gillette w Łodzi odbyła się przy wsparciu premiera Leszka Millera. Wymieniam te działania jako ilustrację polityki wsparcia - rozwoju, gdzie lokalne działania samorządowe zbiegają się z polityką rządu dla ich skuteczności. Jest jednak przykład wyjątkowo absurdalny, gdy lokalne władze pomocy i wielkich pieniędzy odmawiają - nie reprezentując w efekcie interesu publicznego, nawet tego nie konsultując z mieszkańcami! Ale o tym dalej.
Marek Belka - jeszcze jako doradca prezydenta Aleksandra Kraśniewskiego a kolejny raz przyszły Minister Finansów - rekomendował prezydentowi zawetowanie ustawy z dnia 25 sierpnia 2001 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby wtedy z nami to konsultował, zapewne by tego nie zrobił. To oznaczało podtrzymanie przejściowości w określaniu systemu finansów samorządu terytorialnego i wyznaczało ciąg dalszych zmagań w ramach III etapu. Gdyby wtedy z nami to konsultował, zapewne by tego nie zrobił.
Mechanizmy polityki rozwoju znajdywały kontynuację i rozwinięcie już w ramach członkostwa Polski w Unii Europejskiej.[8]
Na pierwszy okres naszej obecności w UE (2004-2006) rząd SLD-PSL zaoferował województwom samorządowym -popierany przez Komisję Europejską - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, stanowiący jeden z siedmiu programów operacyjnych Narodowego Planu Rozwoju (NPR). Oznaczało to, że choć program był dedykowany polityce regionalnej, zarządzany był przez Ministerstwo (wtedy już Gospodarki, które ponownie wchłonęło rozwój regionalny). Powrót Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pod kierunkiem Grażyny Gęsickiej w 2005 roku zbiegł się z przygotowaniem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (przyjętej 6 grudnia 2006 r.) i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO zaakceptowane 9 maja 2007 r.) w ramach których określono regionalny kształt wdrażania polityki rozwoju poprzez regionalne programy operacyjne, zarządzane już przez zarządy województw. Ten model trwa nadal.
Strategie
Odrodzone samorządy - do czasu członkostwa Polski w Unii Europejskiej - w różny sposób określały swoje ogólne plany rozwoju, gdyż nie było tu rozpowszechnionej pragmatyki i reguł zarządzania po zmianie ustroju.
Warto podkreślić, że dawna praktyka centralnego planowania stała się powodem lekceważenia planowania w ogóle. Zwłaszcza odbiło się to na planowaniu zagospodarowania przestrzennego - podstawowym zadaniu gmin - o czym dalej będzie mowa. Oczywiście w ramach regulacji z różnych dziedzin objętych funkcjonowaniem samorządu, powstawały programy, plany zgodnie z wymogami ustawowymi. Przyśpieszenia nadawały już praktyki wykorzystania unijnych środków przedakcesyjnych.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa wprowadza (w art. 11) jako fundamentalne zadanie w zakresie działalności samorządu województwa: określanie strategii rozwoju województwa, która jest realizowana poprzez programy wojewódzkie. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazała (w art. 3), że politykę rozwoju prowadzą (obok Rady Ministrów - w skali kraju, samorządu województwa - w skali regionu) także samorządy powiatów i gmin - w skali lokalnej, poszerzając później te podmioty o związki metropolitalne i związki powiatów i gmin. Pierwotnie wskazano zaś w art. 9 wymienionej ustawy, że strategiami rozwoju są - obok krajowych, sektorowych i strategii województw - także strategie rozwoju lokalnego, w tym strategie rozwoju powiatów oraz strategie rozwoju gmin.
W tym zakresie nastąpiła modyfikacja poprzez przytoczenie „innych strategii rozwoju - dokumentów określających podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju, odnoszących się do sektorów, dziedzin, regionów lub rozwoju przestrzennego” oraz zastąpieniu „strategii rozwoju powiatów” „strategiami rozwoju ponadlokalnego” opracowywanymi przez gminy sąsiadujące, ich porozumienia i związki - z obligatoryjnym udziałem powiatu (jeśli w jej opracowywaniu uczestniczą wszystkie gminy z jego terytorium).
Jeśli zaś choć jedna gmina uczestnicząca w opracowywaniu strategii rozwoju ponadlokalnego znajduje się na terytorium danego powiatu, może on uczestniczyć w tych pracach. Jednocześnie projektodawcą mogą być organy wykonawcze gminy albo związku gmin, albo stowarzyszenia gmin.
Ta zmiana, znajdująca się w ustawie z 15 lipca 2020 roku o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, jednocześnie łączy się z wpisaniem wprost - po trzydziestu latach od odrodzenia samorządu gminnego - poprzez przytoczoną nowelizację do ustawy o samorządzie gminnym, artykułów 10e - 10g, które wskazują, że „gmina może opracować strategie rozwoju gminy”, zaś gminy „strategię rozwoju ponadlokalnego będącą wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium”.
Wskazany jest jednocześnie szczegółowy tryb postępowania w opracowywaniu i uchwalaniu strategii, które ostatecznie muszą być przyjmowanie przez właściwe organy stanowiące.
Należy podkreślić, że choć wymieniona regulacja ma tak wieloletnią historię jej określania, to samorządy zabiegając o środki unijne przyjmowały odpowiednie strategie uchwalane przez ich organy stanowiące od czasu polskiej akcesji w Unii Europejskiej. Wymuszały to praktyki wdrażania strategii województw poprzez programy wojewódzkie i regionalne programy operacyjne.
Przypisy
1. Ustawa wchodziła w życie 15 lipca 2000 roku.
2. Por. Polska. Program wsparcia na lata 2001 - 2002. Wzór kontraktu, Publikacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa sfinansowana ze środków pomocowych Unii Europejskiej (PHARE), 2001 roku.
3. Por. Michał Kulesza, Administracja specjalna, „Wspólnota” z 4 listopada 2000 roku nr 45 [w:] Michał Kulesza, Budowanie samorządu . Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990 - 2007, Warszawa 2008, ss. 310 - 311.
4. Por. Michał Kulesza, Jeszcze raz o delegaturach, „Wspólnota” z 2 grudnia 2000 roku nr 49 [w:] Michał Kulesza, Budowanie samorządu. Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990-2007, Warszawa 2008, ss. 314 - 315.
5. Por. Michał Kulesza, „Imperium kontratakuje”, „Wspólnota” z 11 listopada 2000 roku nr 46 [w:] Michał Kulesza, Budowanie samorządu . Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990 -2007, Warszawa 2008, ss. 312 - 313.
6. Por. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001 - 2002. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001 - 2003.
7. Por. Michał Kulesza, Rząd wie lepiej…, „Wspólnota” z 9 lutego 2002 roku nr 6 [w:] Michał Kulesza, Budowanie samorządu . Wybór tekstów ze „Wspólnoty” 1990-2007, Warszawa 2008, ss. 338-340.
8. W dalszych latach ustawa z 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastępowana i poszerzana kolejnymi regulacjami:
- ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju,
- ustawą z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
- ustawą z dnia 7 listopada 2008 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności,
- ustawą z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym,
- ustawą z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020,
- ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020,
- ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego,
- ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego,
- ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych,
- ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. oraz niektórych innych ustaw.