Autonomia, czyli wielki polski atut w walce o Śląsk
Polska nadała autonomię województwu śląskiemu 15 lipca 1920 roku, kiedy to województwo jeszcze nie istniało. Tak zachęcała Ślązaków do głosowania za Polską - twierdzi prof. Józef Ciągwa
Poglądy historyków i prawników są w tej sprawie dość zgodne: autonomia Śląska jednoznacznie miała genezę polityczną i propagandową. Powstała na użytek plebiscytu, który miał rozstrzygnąć o przynależności Górnego Śląska po pierwszej wojnie. To była mocna oferta rządu polskiego, wyjątkowy i eksperymentalny ustrój polityczny.
Niemcy grali podobną kartą: „Górny Śląsk będzie tak samodzielny jak Bawaria” - obiecywali, a polska strona komentowała: „Znacie Niemców, to wiecie, jaki będzie ich samorząd. Będzie to ten sam twardy kij, tylko inaczej pomalowany”.
Zgodnie z postanowieniem traktatu wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. o polsko--niemieckiej granicy na Górnym Śląsku miał rozstrzygnąć plebiscyt. Nie wiedząc nawet, czy Górny Śląsk wróci do Polski, a jeśli tak, to jaka jego część, Sejm Ustawodawczy postanowił utworzyć województwo śląskie i nadać mu, jako jedynemu w kraju, autonomię z własnym sejmem i skarbem.
15 lipca 1920 r. wydał ustawę konstytucyjną zawierającą statut organiczny województwa śląskiego. Zapisano w nim: „Województwo Śląskie będzie nieodłączalną częścią składową Rzeczypospolitej Polskiej i będzie posiadało prawa samorządne”. Obejmie „wszystkie ziemie śląskie przyznane Polsce, czy to ze Śląska Cieszyńskiego, czy też na mocy artykułu 88. Traktatu Wersalskiego z Niemcami”.
Eksperyment z autonomią
Kompetencje ustawodawcze Sejmu Śląskiego obejmowały niemal wszystkie istotne problemy funkcjonowania województwa: ustrój śląskich władz administracyjnych i samorządowych wszystkich szczebli, podatki, także podział administracyjny Śląska, ustrój sił policyjnych i żandarmerii, także policji budowlanej i ogniowej. Dla ustawodawstwa Sejmu Śląskiego były zastrzeżone sprawy utrzymywaniu dróg lądowych, szkolnictwa, polityki społecznej.
Do kompetencji Sejmu Śląskiego nie należało prowadzenie polityki zagranicznej, sprawy wojskowe i obronność, cła, ochrona granic i sądownictwa, jednak ustawodawstwo śląskie jest „zawsze uprawnione do wydawania przepisów cywilnych i karnych w sprawach zastrzeżonych dla ustawodawstwa śląskiego”.
Regionaliści, zwłaszcza skupieni dziś wokół Ruchu Autonomii Śląska, chętnie głoszą tezę, jakoby Górnoślązacy właściwie tylko dlatego głosowali tak licznie za Polską w czasie plebiscytu 20 marca 1921 r., bo ta obiecała im szeroką autonomię.
Przywódca Ślązaków Wojciech Korfanty, który od początku popierał propozycję polskiego rządu w sprawie autonomii, tak potem pisał: „Gdy lud śląski uzyskał prawo zdecydowania o swojej przyszłości, szedł do Polski, bo szukał w niej wyzwolenia z nędzy”. I choć ostatecznie autonomia Śląska była decyzją polityczną, ewenementem na skalę krajową, okazała się także lekcją demokracji. Przetrwała, chociaż władze centralne ciągle próbowały ją ograniczać na różne sposoby.
Okres międzywojnia na polskiej części Górnego Śląska to czas niebywałej aktywności społecznej, gospodarczej, politycznej, kulturalnej.
Nie był panem swoich bogactw
Spore wpływy do śląskiej kasy umożliwiły realizację ambitnych planów. Sala Sejmu Śląskiego, zbudowana w drugiej połowie lat 20., była wzorcem dla sali Sejmu II RP. W 1929 r. na zbudowanym w Katowicach lotnisku Muchowiec wylądował pierwszy samolot PLL „Lot”. Uruchomiono regularne połączenia Katowic z Warszawą, ale także z Wiedniem. Funkcjonowały Śląskie Linie Autobusowe. Inwestycje podejmowane w tamtym czasie do dziś budzą uznanie, m.in. modernistyczne budynki w Katowicach z drapaczem chmur. Oczkiem w głowie władz autonomicznego województwa było szkolnictwo. Wojewoda śląski Michał Grażyński planował otworzenie w Katowicach politechniki, ale podobno krakowska AGH była przeciw, obawiając się o swoich studentów. Powstały Śląskie Techniczne Zakłady Naukowe.
Nastąpiło ożywienie gospodarcze w niemal wszystkich branżach, także w przemyśle chemicznym, elektromaszynowym, włókienniczym. Przemysł był największym źródłem dochodów Skarbu Śląskiego. Wpływały do niego wszystkie podatki i opłaty na obszarze Górnego Śląska. Część tego dochodu, nazywana tangentą, była przekazywana corocznie do Skarbu Rzeczypospolitej. Ciągle trwały spory o jej wysokość. Pomimo odrębności Skarbu Śląskiego sprawy finansowe podlegały kontroli władz centralnych. Należność państwa była precyzyjnie obliczana według wzoru matematycznego zamieszczonego w dodatku do statutu organicznego.
Jeden z najwybitniejszych ekonomistów Polski międzywojennej prof. Roman Rybarski z Uniwersytetu Jagiellońskiego, który był w tym czasie wiceministrem skarbu, opracował wzór wykorzystywany do rozliczeń finansowych budżetu Śląska z budżetem centralnym. Jeśli przeciętny dochód Skarbu Śląskiego, przypadający na jednego mieszkańca woj. śląskiego, będzie równy przeciętnemu dochodowi na jednego mieszkańca całej Polski, wówczas dochód Śląska zostanie zużyty na swoje potrzeby. W takiej sytuacji nie odprowadza się tangenty. Jeśli jednak te przeciętne dochody będą wyższe na Śląsku niż w reszcie Polski, to połowę nadwyżki trzeba odesłać do Skarbu Rzeczypospolitej. Gdyby było odwrotnie, to cała Polska miała wesprzeć Śląsk, co się nie wydarzyło.
Autonomiczny Śląsk nie był panem swoich bogactw. Dzielił się nimi z resztą kraju. Ile tych pieniędzy trafiało co roku z Katowic do Warszawy? Nie wiadomo. W 1937 r. ustalono jedynie, że z tytułu tangenty województwo śląskie nadpłaciło (za lata 1922-1937) do Skarbu Rzeczypospolitej ponad 304 mln zł. Dolar kosztował wtedy 5 zł.
Celibat nauczycielek
Czy posłowie śląscy wykorzystali swoje rozległe kompetencje ustawodawcze? Nie za bardzo. Para szła w gwizdek, głównie z powodu sporów politycznych. Józef Ciągwa, profesor prawa, twierdzi, że Sejm Śląski uchwalił w ciągu 18 lat zaledwie 500 ustaw, głównie budżetowych, a więc nie za dużo. Mógł uchwalić odrębną ustawę elektryczną, ale tego nie uczynił. Zrezygnował z utworzenia Śląskiej Izby Obrachunkowej. Nie powstał odrębny pion sądownictwa administracyjnego, choć były takie możliwości. Wprawdzie powołał do życia Śląski Trybunał Administracyjny, niezależny od Najwyższego Trybunału Administracyjnego w Warszawie, ale z powodu szczupłości kadry sędziowskiej ostatecznie trzecią instancją sądownictwa stał się NTA w Warszawie. Ustawodawstwo śląskie nie zawsze szukało oryginalnych rozwiązań, przejmowało wzory ustawodawstwa ogólnopolskiego.
Sejm Śląski uchwalił w 1926 r. ustawę o celibacie nauczycielek, skandaliczną. Nauczycielka na przedwojennym Górnym Śląsku, która wyszła za mąż, musiała zwolnić etat w szkole, bo przechodziła na utrzymanie męża. Dziś i wtedy próbuje się to tłumaczyć względami ekonomicznymi - w tradycji śląskiej od zarabiania pieniędzy jest mężczyzna. Zatem zamężną nauczycielkę należało wyrzucić z pracy.
Ustawa o celibacie nauczycielek była sprzeczna z prawem, naruszała prawa kobiet, ale nikomu to nie przeszkadzało. Ograniczała dostęp do zawodu. Zgodnie ze statutem organicznym ustawy śląskie nie mogły naruszać praw obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji RP, przepisów traktatów międzynarodowych obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ani też przepisów innych ustaw państwowych.
Podobnie było z ordynacją wyborczą dla gmin wiejskich i miejskich w województwie śląskim, która podwyższała cenzus wieku dla czynnego prawa wyborczego. Kandydat na posła do Sejmu RP musiał skończyć 21 lat. Ale żeby ubiegać się o mandat posła Sejmu Śląskiego, trzeba było mieć minimum 25 lat.
Z głowy, a nie z kartki
Ustawy śląskie nie wymagały zatwierdzenia ani prezydenta, ani wojewody jako przedstawiciela rządu w województwie. Na tym także polegała niezależność ustawodawstwa śląskiego od władz centralnych. Był tylko jeden wyjątek i dotyczył ustawy o ustroju wewnętrznym województwa śląskiego, która musiała uzyskać podpis naczelnika państwa (potem prezydenta) i być opublikowana zarówno w Dzienniku Ustaw Śląskich, jak i Dzienniku Ustaw RP. Nigdy nie została wydana w całości, więc problemu też nie było.
W kolejnych regulaminach Sejmu Śląskiego znaleźć można za to dość znamienny zapis mówiący o tym, że „poseł nie może wygłaszać bez zgody marszałka przemówienia z przygotowanej na piśmie mowy; przepis ten nie dotyczy sprawozdawcy”. W czasie wystąpienia poseł mógł korzystać z notatek i, także za zgodą marszałka, odczytywać krótkie oświadczenia.
Przedwojenne województwo śląskie było jedynym autonomicznym w Polsce. Nie nadano tych praw, a zapowiadano, województwom: lwowskiemu, stanisławowskiemu i tarnopolskiemu. Te autonomie miały być dużo skromniejsze od śląskiej.
Chociaż ustawa o autonomii Śląska powstała na użytek polsko-niemieckiego sporu granicznego i była ważnym argumentem polskiej propagandy plebiscytowej, akceptowała także odmienność Górnego Śląska, jego sytuację prawną i ekonomiczną. Sprawozdawca Komisji Konstytucyjnej i autor projektu ustawy przyznającej Śląskowi autonomię dr Józef Buzek podkreślał nawet szczególne umiłowanie samorządu przez Ślązaków, ale tak naprawdę nie były to argumenty decydujące.
Projekty były dwa: właśnie wybitnego prawnika i posła dr. Józefa Buzka (krewnego prof. Jerzego Buzka, posła do Parlamentu Europejskiego) oraz Polskiego Komisariatu Plebiscytowego w Bytomiu. Pracowano nad nimi w pośpiechu i czasem zabrakło precyzji w sformułowaniach. Nowelizowano ustawę o autonomii Śląska, zanim weszła w życie. I tak tuż przed plebiscytem dopisano do niej m.in. paragraf: „Wszelkie zmiany ustaw, dotyczących górnictwa, przemysłu, handlu i rękodzielnictwa, obowiązujących w województwie śląskim w dniu przyjęcia Górnego Śląską przez Polskę, mogą nastąpić tylko za zgodą Sejmu Śląskiego”.
Polska daje więcej
Na mocy tej nowelizacji Ślązacy, urzędnicy czy robotnicy zatrudnieni w województwie śląskim nie mogli być przenoszeni do pracy w inne rejony Polski bez ich zgody. A nawet gwarantowano im zatrudnienie. Przy równych kwalifikacjach pierwszeństwo w zatrudnieniu miały osoby zamieszkałe w autonomicznym województwie. Nowelizacja statutu organicznego z 8 marca 1921 r. postawiła zaporę w zatrudnieniu osób przybyłych spoza regionu. Ślązacy sami mieli się rządzić u siebie. Jeżeli przybysz przebijał Ślązaka kwalifikacjami, no to trzeba było się z tym pogodzić. Te zmiany także świadczą o tym, że dla ustawodawcy najważniejsza była wtedy plebiscytowa korzyść.
Trzeba też pamiętać, że polska ustawa o autonomii Śląska z 15 lipca 1920 r. była odpowiedzią na pruską ustawę z 14 października 1919 r. o wydzieleniu Górnego Śląska z dotychczasowej prowincji Śląsk i tworzeniu prowincji górnośląskiej z ograniczoną samodzielnością należną prowincjom pruskim. Polski ustawodawca zareagował wtedy szybko i powiedział: dajemy nieporównywalnie więcej. W pierwszej ustawie konstytucyjnej II RP zapowiedział szeroką autonomię, osłabiając w ten sposób efekt pruskiej obietnicy.
Na polską ustawę zareagował z kolei Reichstag, wydając 27 listopada 1920 r. ustawę o Górnym Śląsku. Zapowiadała, że w ciągu dwóch miesięcy od daty przejęcia przez Niemcy terenu plebiscytowego odbędzie się w całej prowincji górnośląskiej referendum w sprawie utworzenia kraju górnośląskiego w ramach Rzeszy. Niemiecki Górny Śląsk stałby się odrębnym krajem związkowym (Land Oberschlesien) w federalnym państwie niemieckim.
Ślązakom pozostał wybór między dwoma modelami autonomii: skromniejszą władz polskich, ale realną, bo już powołaną ustawą z 15 lipca 1920 r., i szerszą władz niemieckich, ale warunkową, zależną od wyniku głosowania.
Plebiscyt wypadł na korzyść Niemiec, ale jednak około 40 proc. mieszkańców Górnego Śląska wypowiedziało wówczas posłuszeństwo państwu niemieckiemu, głosując za Polską. Po trzecim powstaniu śląskim Rada Ambasadorów podjęła 20 października 1921 r. decyzję o podziale Górnego Śląska między Polskę a Niemcy. Polskie wojsko wkroczyło do Katowic 20 czerwca 1922 r.
W ustawie konstytucyjnej zwierającej statut organiczny województwa śląskiego, w artykule ostatnim, 45, zapisano, że ustawa wchodzi w życie „z dniem objęcia województwa Śląskiego przez Rzeczpospolitą Polską”.
Ustawa ta nie mówi, o dziwo, o „autonomii” tylko o przyznawanych „prawach samorządnych”. Co to są te „prawa samorządne”, bo niespotykane w terminologii prawniczej? Profesor Ciągwa tłumaczy, że w praktyce rozumiano je jako sumę kompetencji ustawodawczych Sejmu Śląskiego i kompetencji samorządu śląskiego.
Autonomia jest przykładem szczególnej decentralizacji państwa. Dla jednych jest czymś więcej niż samorząd, bo z odrębną władzą prawodawczą, dla innych - najwyższą formą samorządu. Różnica polegała na tym, że samorząd może być kształtowany dowolnie zwykłą ustawą. Autonomia Śląska mogła być zmieniona lub zniesiona tylko w drodze zmiany konstytucji.
Autonomia może być wąska, ale też bardzo szeroka i wówczas struktura państwa przyjmuje charakter zbliżony do struktury federalnej. Dla jednych autonomia Śląska była daleko idącym samorządem, ale w debacie nad prawną formą dawnego województwa śląskiego nie brak głosów uznających ją za początek federacji Polski.
Autonomia Śląska była też odpowiedzią na ruch separatystyczny, głoszący hasła wolnego państwa śląskiego (Freistaat Schlesien). Ruch ten „inspirowany przez działaczy katolickiej partii Centrum oraz kręgi wielkich niemieckich przemysłowców i posiadaczy ziemskich znajdował odzew w politycznych i przemysłowych kołach amerykańskich, angielskich, francuskich i czeskich” - pisze prof. Ciągwa w „Autonomii Śląska (1922-1939)”.
Rozmach gospodarczy
Funkcję ustawodawczą w autonomicznym województwie pełnił Sejm Śląski wybierany na pięć lat. Liczył 48 posłów, ale tylko do czasu wejścia w życie konstytucji kwietniowej. Zgodnie ze statutem organiczny na każde 25 tys. mieszkańców przypadał jeden mandat. Ludności przybywało, więc w 1932 r. w ławach Sejmu Śląskiego powinno zasiąść 54 posłów, ale tak się nie stało. Wybory odraczano. Ostatni skład, wyłoniony na podstawie nowej ordynacji wyborczej z 1935 r., liczył 24 posłów.
Zwierzchnikiem administracji państwowej w autonomicznym województwie był wojewoda, mianowany, podobnie jak jego zastępca, przez prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów. Posiadał prawo inicjatywy ustawodawczej. Naczelnym organem administracji była też Rada Wojewódzka, w skład której wchodzili: wojewoda śląski (jako jej przewodniczący) wraz ze swoim zastępcą oraz pięciu członków wybranych przez Sejm Śląski na jeden rok.
Województwo śląskie było najmniejsze spośród szesnastu województw odrodzonej Rzeczypospolitej, ale najgęściej zaludnione. Mieszkało tu 1,3 mln ludzi, najwięcej Polaków, a Niemcy stanowili największą mniejszość narodową. W przemysłowej części Górnego Śląska było ich w początkowym okresie około 310 tys., a na Śląsku Cieszyńskim - 29 tys. Z czasem ich liczba znacznie zmalała, nawet o jedną trzecią. Niemniej Polacy i Niemcy ciągle ścierali się tu w politycznym konflikcie, bo w równym stopniu aspirowali do sprawowania kontroli nad tą ziemią. Autonomia zapewniała mniejszości niemieckiej znaczne prawa i uczestnictwo w życiu politycznym, kulturalnym i gospodarczym.
Polsce przypadła najbardziej uprzemysłowiona i najsilniejsza gospodarczo część Górnego Śląska. Tu skupiony był niemal cały przemysł ciężki. Z pracy w górnictwie i przemyśle ciężkim utrzymywało się prawie 55 proc. mieszkańców województwa śląskiego, a z rolnictwa - 13 proc. W pozostałych częściach Polski proporcje te były odwrotne. Po odprowadzeniu do Skarbu Rzeczypospolitej części dochodów i opłat, pozostałe środki służyły do utrzymania administracji lokalnej, szkolnictwa, opieki społecznej, finansowania miejscowych inwestycji. Nie były to środki małe. Wzniesiono wówczas wiele budynków użyteczności publicznej. Prężnie rozwijało się budownictwo mieszkaniowe, a pierwszy drapacz chmur w Katowicach był ucieleśnieniem amerykańskiego snu o potędze. Porządkowano linie kolejowe, łącząc je z siecią ogólnopolską, bo koleją przewożono 85 proc. ładunków.
Towarzyszyła temu rozmachowi gospodarczemu i cywilizacyjnemu nadzieja na stworzenie nowoczesnego społeczeństwa, wolnego od ubóstwa. Województwo śląskie było dla wielu spełnieniem polskich marzeń i aspiracji. Ale były też rozczarowania, bo ubóstwo nie zniknęło wraz z przyjściem Polski na Śląsk.
Ograniczanie autonomii
Z ofert na roboty budowlane Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że preferowane były miejscowe firmy. Niemniej wojewoda śląski Michał Grażyński po 1926 r. ściągał do Katowic urzędników, także nauczycieli, z całego kraju. Ślązacy, choć wykształceni, ale w państwie pruskim, nie pasowali do jego koncepcji łączenia Śląska z resztą kraju. Większość stanowisk w województwie i radach miejskich piastowali przyjezdni. Niechęć wobec przybyszów „z Polski”, jak wówczas mówiono, i dziś wpisuje się w mit śląskiej krzywdy.
Autonomia nie destabilizowała państwa, przynosiła korzyści ekonomiczne, a jednak próbowano ją likwidować, a przynajmniej ograniczać, na przykład reformą z 1929 r., która zwiększała kompetencje wojewodów kosztem uprawnień samorządu terytorialnego. Wojewoda Michał Grażyński, nie-Ślązak, ale powstaniec śląski, dążył do ograniczenia autonomii politycznej, która opóźniała integrację województwa śląskiego z II Rzeczpospolitą. Opowiadał się natomiast za rozbudową autonomii na płaszczyźnie gospodarczej, społecznej i kulturalnej. Uważał, że silniejsza integracja Śląska z resztą kraju służy polskiej racji stanu ze względu na niemieckie zagrożenie. Eliminował niemieckie wpływy.
Jak twierdzi historyk prof. Zygmunt Woźniczka, wojewoda Grażyński rozumiał, że siła niemczyzny w dużym stopniu opiera się na dominującej roli w gospodarce, dlatego dążył do polonizacji górnośląskiego przemysłu. Usuwał niemieckich dyrektorów i inżynierów, a na to miejsce wprowadzał polskich.
Decentralizacja - tak!
Województwo śląskie powstało z terenów podległych wcześniej Austro-Węgrom i Niemcom. Ani wtedy, ani dziś nie udało się zatrzeć tego podziału. Funkcjonują w jednym województwie dwa odrębne obszary jednego Górnego Śląska: przemysłowy i cieszyński. Nie chodzi, bynajmniej, o stronę krajobrazową, ale mentalną tego podziału, o inne patrzenie na Polskę.
Na Śląsku toczy się batalia o pamięć historyczną i jej symbole. Współcześni autonomiści śląscy, skupieni głównie w aglomeracji, stawiają śląskość w opozycji do polskości. Mamią swoich zwolenników opowieściami, że autonomia, zbudowana na wzór tej z okresu międzywojennego, będzie sposobem na wyzwolenie regionu spod zgubnych rządów Warszawy. A przecież autonomia z II RP była po to, by Górny Śląsk połączyć z Warszawą i realizować propolskie dążenia Ślązaków.
We współczesnym świecie autonomia jest przyznawana dla podkreślenia różnic językowych, narodowych, religijnych. Stwarza dla mniejszości szanse pielęgnowania swojej odrębności, pod warunkiem że ta mniejszość jest lojalna, a nie pełni roli konia trojańskiego. Każda decentralizacja jest dobrym rozwiązaniem. Pogłębiona autonomia, w skrajnej sytuacji, może być też drogą do separacji, to oczywiste.
Ustawa konstytucyjna z 15 lipca 1920 r., zawierająca statut organiczny województwa śląskiego, obowiązywała formalnie do czasu wejścia w życie ustawy konstytucyjnej Krajowej Rady Narodowej z 6 maja 1945 r. Wcześniej została zniesiona dekretem kanclerza III Rzeszy Adolfa Hitlera z 8 października 1939 r.