Fot. google.pl/maps MSWiA chce, by regionalne izby obrachunkowe sprawdzały nie tylko księgowość samorządów, ale też racjonalność ich działań. Na zdjęciu siedziba Regionalne Izby Obrachunkowej w Gdańsku
Kaganiec na samorząd? Rewolucja ustrojowa wprowadzana tylnymi drzwiami? Zamach PiS na samorządność gmin, powiatów i województw zdominowanych przez polityczną konkurencję? A może to ostatni gwizdek, by uchronić samorządy przed toksycznym zadłużeniem i finansową zapaścią? Niezbędne ściągnięcie cugli samorządom, które coraz chętniej uciekają się do sztuczek „kreatywnej księgowości”?
Skrajne oceny biorą swoje źródło w ostatnich działaniach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Resort jest w trakcie szykowania nowych regulacji dotyczących funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych. W Polsce działa ich szesnaście (po jednej dla każdego województwa). Ich zadaniem jest czuwanie nad legalnością wydatków gminy, powiatu i województwa. RIO sprawdza np., czy uchwały budżetowe są zgodne z ustawami, a wszelkie wydatki mają w nich pokrycie i są realizowane w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zadania izb wydają się więc z pozoru czysto formalne, wręcz „techniczne”. Ale już proponowany kierunek zmian budzi silne emocje wśród samorządowców.
- Jak mało która, ta propozycja spotkała się z druzgocącą krytyką ze strony przedstawicieli wszystkich szczebli samorządowych. To fatalny projekt - mówi Grzegorz Grzelak, politolog, radny Sejmiku Województwa Pomorskiego z klubu Platformy Obywatelskiej. - W treści projektu jest wiele niebezpiecznych zapisów. Regionalne izby obrachunkowe mogą stać się narzędziem w rękach ekipy rządzącej do dyscyplinowania „niepokornych” samorządów.
Aby zrozumieć, skąd obawy, trzeba przyjrzeć się najważniejszym proponowanym zmianom. Bodajże najważniejsza zmiana dotyczy tego, pod jakim kątem regionalne izby obrachunkowe miałyby kontrolować samorządy.
- Podstawowym i jedynym kryterium kontroli przeprowadzanych przez RIO jest kryterium legalności w zakresie prowadzonej gospodarki finansowej - podkreśla Luiza Budner-Iwanicka, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. - Natomiast w ramach prac nad projektem nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych MSWiA zaproponowało, by rozszerzyć zakres kontroli jednostek samorządu terytorialnego o kryterium rzetelności. Z kolei w zakresie wszelkich tytułów dłużnych - również w oparciu o kryterium gospodarności.
Chodzi o wszelkie kredyty, papiery wartościowe, ale też inne instrumenty, dzięki którym samorządy pożyczają dodatkowe środki finansowe. Jak miałaby wyglądać taka kontrola gospodarności zaciągniętych zobowiązań finansowych przez daną gminę czy powiat?
- Ocenie podlegać by mogło to, jak dany instrument finansowy wpływa na budżet jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu z innym, typowym produktem w postaci choćby pożyczki bankowej czy obligacji. Najprościej mówiąc, chodzi o to, by zbadać, czy samorząd nie wykorzystał droższego rozwiązania - mówi prezes Budner-Iwanicka. Zastrzega przy tym, że trudno mówić o konkretach, póki nowelizacja nie zacznie obowiązywać w ostatecznym kształcie.
Jednak już sama propozycja wprowadzenia takiego kryterium budzi zastrzeżenia samorządów i opozycji politycznej. - Pojęcie „gospodarności” jest nieostre i z łatwością może być wykorzystywane instrumentalnie - ocenia Grzelak.
Nie dalej jak w ubiegłym tygodniu premier Beata Szydło obwiniała samorządowców z Platformy i PSL o spowolnienie inwestycyjne. - Słyszałam z różnych ust, źródeł i stron Polski, że jest taka filozofia w niektórych samorządach kierowanych przez PO i PSL, żeby na złość władzy nie realizować tych inwestycji tak, jak powinny one przebiegać, zgodnie z harmonogramem - mówiła w „Porannej rozmowie” RMF.
***
Warto jednak przy okazji przyjrzeć się, jaka jest kondycja finansowa samorządów. Ostatnie dane Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku pokazują, że sytuacja wygląda dość dobrze. Ze 140 jednostek nadzorowanych przez RIO w Gdańsku dopuszczalny wskaźnik zadłużenia obecnie jest przekroczony tylko przez jeden powiat ziemski - powiat kościerski - przy czym samorząd ten realizuje od 2015 r. program postępowania naprawczego. Do tego przekroczenie to nie jest drastyczne (3,6 proc. w 2016).
Jak widać, nic powszechnej katastrofy finansowej samorządów nie zapowiada. Przynajmniej na Pomorzu. Tymczasem to właśnie toksyczne zadłużanie się gmin i „ukrywanie” długów w spółkach komunalnych wskazywane było przez MSWiA jako główna przyczyna inicjatywy ustawodawczej.
Jeśli nie troska o finanse publiczne, to co stoi za projektem? Krytycy zmian mają swoje podejrzenia. Nie tak dawno Ludwik Dorn, minister spraw wewnętrznych i administracji w pierwszym rządzie Prawa i Sprawiedliwości, przekonywał, że „PiS próbuje dopaść samorządy, w których wpływy tej partii są słabe”.
W dodatku wskazywał na uzależnienie prezesów poszczególnych izb od rządu. Dotąd wybór leżał w gestii kolegiów izb obrachunków. Projekt nowelizacji przewiduje wyłanianie nowych dyrektorów w drodze konkursów, które rozstrzygałaby specjalna komisja powołana przez premiera. Na pięciu jej członków trzech wskazywanych byłoby przez rząd.
- To de facto ustawia prezesów i same izby w orbicie administracji rządowej i zagraża samorządności i konstytucyjnej zasadzie pomocniczości państwa - uważa Grzegorz Grzelak.
- Ostatnie dwie dekady pokazały, że wewnętrzna kontrola w samorządach jest fikcją! W większości z nich obowiązuje zasada, że zwycięzca, lider bierze wszystko - ripostuje Jerzy Barzowski, radny pomorskiego Sejmiku z klubu PiS, wcześniej przez lata zasiadał we władzach Bytowa, pełnił też mandat poselski. - Komisje rewizyjne, rady różnych szczebli zbyt często pełnią rolę ledwie fasad przy wójtach, burmistrzach i prezydentach. To nie tak miało być!
Barzowski przekonuje, że potrzebny jest organ, który z zewnątrz oceni to, co się dzieje w gminach. Sprawdzi nie tylko papiery, ale też oceni merytorycznie. A to, jakie konkretnie kompetencje taka instytucja miałaby mieć, to już kwestia dalszej dyskusji.
***
Profesor UG Piotr Uziębło, konstytucjonalista, przypomina, że konstytucja bardzo konkretnie określa zakres nadzoru.
- Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności - podkreśla profesor. - Wprowadzanie dodatkowych kryteriów oceny, czy to pod kątem celowości czy gospodarności, łamałoby tę zasadę. Z punktu widzenia samorządów RIO jest potężnym instrumentem, bo dotyka jednej z najistotniejszych kwestii - ich finansów. Tymczasem powiązanie izb z rządem rodzi obawy o to, czy nie pojawi się pokusa, by wykorzystać ich kompetencje do bieżącej walki politycznej.
Jak na razie MSWiA milczy w sprawie dalszych kroków legislacyjnych. Nie wiadomo, czy ministerstwo wysłucha głosu samorządowców i uwag ekspertów. Jedyna oficjalna wersja projektu ustawy wciąż pozostaje bez zmian.